グレーインフラとグリーンインフラ　〜自然資本の恵みを活用する〜｜建設情報クリップ

2017-11-27
特集公園・緑化・体育施設 | 積算資料公表価格版

グレーインフラとグリーンインフラ　〜自然資本の恵みを活用する〜

1. グレ－インフラからグリーンインフラに

環境省では，平成28年に「生態系を活用した防災減災の考え方有識者検討委員会」を立ち上げ，筆者が委員長となりとりまとめ報告書を刊行した。「生態系を活用した防災・減災策」を国際用語では「Eco-DRR（Ecosystem-based DisasterRisk Reduction）」というが，その概念は「持続的でレジリエントな発展を目指して，生態系の持続的な管理，保全と復元を行うこと」であり，これをPEDRR（Ecosystems for Adaptation andDisaster Risk Reduction）では「湿原や森林，沿岸の適切に管理された生態系は，自然のインフラとして機能し，多くの災害への物理的な暴露を低減させ，地域の暮らしを継続させ，食糧，水，建設資材等を供給することにより人々とコミュニティの社会経済的なレジリエンスを高める。」と定義されている。またIUCN（InternationalUnion for Conservation of Nature）においても「生態系を活用した防災・減災は，現在および将来の人間の生活におけるニーズや，生態系の生物物理学的な要求を考慮した意思決定を参照し，生態系がコミュニティの災害に対する準備，対応，復興を支えることを認識することである」とし，そうした持続的未来を担保するための人工的営造物による対応策「グレーインフラ」のような従来からの「緩和策」ではなく，Eco-DRRのような変化する地球環境に自然の事物の活用や我々のライフスタイルの変化で対応する「適応策」としての「グリーンインフラ（以下GIと言う）」での対応を支持している。

図－1　ECO-DRRによる災害リスク低減の考え方（ADRC，2005をもとに作成）1）

図－2　ECO-DRRの具体例：生態系と人工構造物を組み合わせた整備のイメージ図（Sutton Grierら，2015をもとに作成）1）

単一的目的には大きく貢献する人工構造物。しかしこうした工学的対処には多大なコストを要するとともに，建設時と整備後，そもそもの自然の特質を大きく傷める状況が生じかねない。

よって持続的未来を念頭に置けば，可能な限り生態系保全に軸足を置きつつ，グレーインフラとしての人工構造物に代替，或いは相乗効果を念頭にGIを活用し，営造物を適正に補完する技術解を希求し，多目的に公益性を発揮する社会インフラの在り方が検討されねばならない。

そうした発想から，生態系或いは生態学を応用した技術解を開発・導入し，都市や地域の自然地を保全・再生し景観質の向上を図るとともに，デジタル系産業就労者，高齢者や子供達のストレッサーを解放し，人々に快適で心身の健康に寄与する望ましい生活環境を提供することが求められる。まさに昨今議論されている「安全」に加えた「安心」できる環境の提供であると言えよう。

こうした技術解は，明らかにコミュニティの回復に目覚ましく貢献する。レジリエンス性を考慮するならば，ハードのみならずソフト，つまりコミュニティの再構築による，防災・減災にも多大な効果を発揮する。

このような技術解へのアプローチは，先ず欧米で着目され，法律等の公式文書に21世紀当初に位置付けられ登場した。しかし歴史を振り返れば，その原型の多くを我が国に残されている多くの歴史的自然共生技術に見て取ることができる。

ともあれ，我が国でも，2015 年の国土交通省による「国土のグランドデザイン 2050」に社会資本整備の方針としてGIの概念が公式に位置づけられ，2016 年 5 月の国土強靭化政策にもグリーンレジリエンスという提言書にも，この概念が随所に登場している。

とは言え，GIとは新たな概念であり，未だ十分な社会化を果たしているとは言えない。人工構造物を仮にグレーインフラとして対置すれば，それを補完して余りあるGIに関連する技術に大いに着目をして欲しい。それは「国連生物多様性の10年国内委員会（UNDBJ）」の委員長代理等の立場から，また環境省のEco-DRR検討委員会委員長としてその概念の確立と技術の整理を担ってきた一人である論者の念願でもある。

2. 江戸に学ぶグリーンインフラ

GIの本質の理解を深めるために，鎖国してエネルギーも自立した閉鎖系の社会を構築した鎖国以降の我が国の歴史を顧みてみよう。

世界最大の人口を抱えていた江戸。ご府内と呼ばれた朱引地内（概ね山手線の内側）の土地利用は，6 割が武家地，2割が寺社，残り2割が町人地や畑地であった。町人地の人口密度は朱引地のわずか2割の中に，100万に近い人々が暮らしており，驚異的な人口密度であった。

図－3　人口密度が世界一だった江戸－歌川広重「東都名所『日本橋真景并ニ魚市全図』」：国立国会図書館提供

そもそも我が国は，世界に類例のない火山列島であり，東経120度から150度，北緯20度から45度の間に，弓上に東西に概ね3,000kmの長さを持ち，海岸線の長さは総延長29,751km，島の数は6,852島にも及ぶ。故に平坦地が少なく，河川の長さは短く，河床勾配も急であり，土砂崩壊などの危険性も高い国土である。しかしながら，それ故に生態系は豊かであり，多様な生物種が生息する。つまり豊かな自然の恵沢と，その裏返しとしての災害が表裏一体となった国土なのである。

よって日本人は常に自然を神としてあがめ祀ってきた。そして自然に決して逆らわぬことを原則とした独自の土木・建築の工法を編み出してきたのである。論者はそれを「いなしの知恵」と論じている。例えば建築では木造軸組工法による耐震性の強化や，土木では武田信玄の「霞堤」や加藤清正の「鼻ぐり井出」にその典型を見て取ることができる。また一般的なのは，ヒトの欲望の対象としてはならない「嶽・奥山・外山」の内側に，常の「手入れ」を前提として，植物の遷移を止めて自然の恵沢の最大化を図り，災害など自然の応力の最小化を図った「里山」や草地生態系としての「野辺」といった国土の構図がそのまま凝集したのが江戸であった。

故に城壁に囲まれ，不潔で稠密で都市内には緑の存在はなく，城壁の外に農地や緑地そして離宮などの庭園があった欧米人が，幕末から明治の初頭に江戸を訪れ，緑豊かな田園都市江戸にこぞって「庭園都市」と賛辞を寄せたのである。

つまり今日的な意味でいえば，江戸は自然共生と再生循環型の都市であったが故に，高いレジリエンス性を有したGI型の都市であったということができよう。緑地の機能により自然災害への減災性を確保し，且つ発災時の防災機能を高め，併せて稠密な江戸の公衆衛生上の循環的要素，つまり排泄物の一部を堆肥化して再利用する空間として活用してきた，人と自然のかかわりの常識が，当たり前に巨大都市江戸にも適用され，それに加えて大名庭園や社寺のみどりが景観上の質の高さをも付与していたとみるべきであろう。

確かに江戸市中の6割を占めた武家地には，例外なく広大な庭園が設えられ，原則庶民が出入りできた1,000坪以上の社寺境内地は375ヶ所，合計面積は183万坪に達していたと，福井県立大学学長の進士五十八の報告にある。さらに，江戸の人口のピーク期128万人で計算すると，1人当たりの緑の面積は1.5坪，つまり約5m2（現在の全国の都市公園一人当たりの面積10m2）に相当するわけであるから庭園都市と評価されてもおかしくない数字である。

緑を楽しむ庭園文化は武家階級にとどまらず，庶民にも浸透していた。その供給地であり且つ市民の遊楽の地でもあった植木生産地は，駒込染井，駒込伝中 , 駒込藪下，下駒込，上駒込，入谷・根岸，大久保，向島・本所等に展開していた。それが7万人近い死者を出したと言われている明暦の大火（1657年3月）以後，現在の川口市安行にまで生産地が拡散する。それだけの大火災害があってもなお，江戸の人々が緑を如何に大切にしていたかが想像できる。

当時都市計画という概念はなかったが，町割りという都市計画的手法により「広小路」や「橋詰め」等の火除け地や避難地の整備が進められている。また，防災への対応としてソフトの整備もまた急速に進展した。江戸時代267年間に大火だけでも49回を数えた故に，発災時対応として定火消し制度が設けられた。大名・武家・町火消しの組織が制度として定着した。享保5年（1720）には，約20町ごとを1組とし，隅田川から西を担当するいろは47組と，東の本所・深川を担当する16組の町火消が設けられた。

加えて将軍上覧の江戸三大天下祭をはじめとする祭礼は，町火消しの主役を務めた鳶が主導し，そのまちの各々の職域や立場の人々が明確な役割分担を果たしていた。この祭礼コミュニティの組織が，祭礼の役割分担を通じ，発災時のパニック状態に一定の秩序をもたらす仕掛けとなり，且つ狭隘な街路に神輿や山車が多くの人々とともに集中する異常状態の演出は，平時の防災訓練ともなった。いわゆるコミュニティが果たす災害ソフトパワーの発揮を促す仕掛けである。

3. 関東大震災発生による帝都復興計画とGIの萌芽

しかし江戸にとってかけがえのないこうした自然資本は，人々の脳裏から格別な存在ではなく「あって当たり前の」存在と化していく。大陸都市と違い，都市外周に城壁を持たず，どちらかと言えば農村が発展したままの姿で都市形成をしてきた我が国の諸都市には，自然資本が備わっていること自体が当然となっていた。

よって，計画的に緑地を整備しようとする考え方は皆無であった。確かに明治6年1月15日，政府は太政官布達により各県知事に公園設定につき「古来から名所旧跡といわれるところは公園として申し出よ」と布達し，日比谷公園や横浜の彼我公園（横浜公園）などを整備してはきたが，それも欧米に見劣りしないようにという外交上の動機が主であった。

それが一変したのが1923年9月1日（大正12年）午前11時58分相模湾北西部を震源とするM7.3の大地震，つまり関東大震災である。この震災により東京では，市域の約45%に当たる約3,500haの市街地が焼失する。

震災の翌日に成立した山本権兵衛内閣の内務大臣として，先年東京市長を辞したばかりの後藤新平が起用され，後藤は，直ちに「復興4方針」を決めるとともに，復興計画の策定と事業の推進を図るため，帝都復興院を設立した。後藤の構想は，とてつもなく大きかったことから，政府部内ではそれを縮小する案が検討され，事業費は4億円余り（当時の国家予算の約1／ 3）に修正された。

帝都復興計画と称された計画の枢要な施策として公園整備が位置付けられ，いわゆる三大公園（隅田・浜町・錦糸町）のほか，52箇所の小公園が小学校と一体のものとして整備された。我が国で実態としてのGIは存在してきたが，計画的な都市防災を念頭にしたGIとしては初めての公園計画であった。

図－4　関東大震災後に整備された隅田公園（絵葉書）：生田誠氏提供

その背景には，大震災前の1924年のアムステルダム国際都市計画会議において，市街地の周辺部に環状緑地帯を設け，都市の膨張をコントロールすることを宣言した会議に日本が参加した事実も見逃せない。また大正8年（1919）に都市計画法が制定されて以来，それまでの市区改正計画とは本質的に異なる都市計画法を，現実にいかにして既存のまちに適用させるかの議論が盛んであったことなどがある。

そうした帝都復興計画で見逃せないのが1932年から1939年にかけて策定された「東京緑地計画」である。その目的は東京特別区の外周部分に環状緑地帯を配置し，先のアムステルダム国際都市計画会議の主旨と関東大震災の復興計画との兼ね合いもあり，市街地の拡大を抑制するところにあった。実現こそ果たせなかったものの，この東京緑地計画は，その後の日本における緑地制度に継承された。例えば，防空法を根拠に環状緑地帯等を対象とした空地帯指定（1941年）等の防空緑地，第2次世界大戦後の戦災特別都市計画法に基づく緑地指定（1946年），首都圏整備法に基づく第1次首都圏整備計画の近郊地帯（1956年），首都圏近郊緑地保全法に基づく近郊緑地保全地区（1966年），都市計画法全面改正による市街化調整区域（1968年），都市緑地保全法（1973年），生産緑地法（1974年）等へと継承されている。

図－5　1939年に策定された幻の「東京緑地計画」：建設白書（平成12年）

昭和21年（1946），東京都都市計画課長の石川栄耀は「如何にしてこの焼土の上に都市を再興するか」という職務上の義務感を前面に立て，8本の環状道路と19本の放射道路を設け，この道路沿い並びに河川・鉄道沿いにも緑地を伴わせ，さらに区部外周を囲むように30〜100haの緑地を1〜4km間隔に設け，これを30〜200mのグリーンベルトで結んだ環状緑地帯を計画した。いわば実現を見なかった東京緑地計画の再現を目論んだのであった。

しかし帝都復興計画の遺伝子を引き継ぐこの戦災復興計画は，またしても引揚者を睨んだ住宅問題や，緑地規制の厳しさに反対する地権者の声等に押され，現実にそぐわぬものとして遠ざけられ，再び実現が阻まれてしまった。以来先駆的な我が国のGIの姿は影を潜め，欧米から再輸入するという情けない事態に陥った。

4. ニューアーバニズム

1991年ヨセミテ国立公園のアワニ―ロッジで開催された都市問題の会議で，持続可能な都市を再創造するための必須の条件である，自動車への過度な依存からの脱却，生態系の尊重，それらに基づく都市への誇りと愛着を基盤にした都市再生を確認したアワニ―原則が採択され，その後そのメンバーを中心に，ニューアーバニズム（NewUrbanism）理論の推進のための組織CNU（ニューアーバニズム会議）が設立された。その成果を継承したニューアーバニズム憲章（Charter　of TheNew Urbanism）は，1996年，持続可能な社会創造のための基本原則を取りまとめた憲章として公表され，先のアワニ―原則とともに新たな都市創造と再生に大きな影響をもたらすこととなった。

以来世界ではNU憲章の精神を活かし，市街地と郊外のコミュニティの再生並びに自然環境の保全再生こそが，新たな都市を支える主要な要素と捉え，それらの再生と開発を行うことこそが望ましい都市を構築するための必要条件となった。NUでは，みどりを掻き分けて市街地のスプロールに走った都市，つまり職住分離を前提にしたゾーニング手法による都市のグレーインフラ的成長を，GIを再構築することによりその地域に対する愛着と誇りを取り戻し，コミュニティの再生を果たし，自動車が主人公の都市から人間が主人公となった都市を再生する方向に大きな着地点を見いだしている。

結果として，この方向が公共交通機関の利用と歩行者の復権を可能にする都心集約，コンパクトシティの方向を示すことになる。都市防災を考える上にこの方向は実に好ましい。高容積ではあるものの，空地率が高く緑地量を確保できるが故に，人々の避難行動や復旧にとって現在の職住分離型の拡散した都市よりもはるかにレジリエンス性が高いからである。

5. オリンピックレガシー

ところで，これまで東京は，みどりの減災機能を百も承知しながら，震災帝都・戦災復興計画のいずれもが計画途上であえなく途絶してしまった苦い経験を持つ。しかし，幸いにして2020年に再度のオリンピック招致に成功した。

よく考えてみれば，東京は，過去3回開催のロンドンに次ぐパリ・アテネ・ロスアンゼルスと並ぶ2回の開催都市ではあるが，歴史を振り返れば，辞退し幻に終わった1940年の東京開催決定を考慮すると，開催は2回と3回の中間に位置する事実を忘れるわけにはいかない。開催回数の多さとは，世界に対する影響力の強さと同義であるからである。

「オリンピックレガシー」とは，IOCの憲章に定められた開催国が用意しなければならない計画である。そこではオリンピック開催都市や国が，オリンピックという事業を以って国内はもとより，開催後の都市や開催国のみならず，世界に対してもどのようにポジティブな影響を如何に与え得るかという計画を明確に示す必要性が説かれている。

このオリンピックレガシーを見事に都市と国全体に顕在化したのが，ロンドンそしてブレア政権による英国であった。そこではきめ細かなGI整備を組み込んだ計画が実行に移された。

図－6　グリーンインフラ整備を組み込んだ2012年ロンドンオリンピックのレガシー

http://www.2012imagelibrary.co.uk/

世界に対するスポーツを含む都市としてのありようを示すべきレガシー計画。とりわけあの3・11に世界から多大な支援を受けた我が国であれば尚更である。世界に対し，如何に被災地が復興したのかという事実とともに，防災上東京が如何に安全安心な都市として再生・創造されようとしているのかという点をしっかり示す必要があると論者は考えている。

東京開催の意義は，単なる大会の運営の成功だけで示されるばかりではない。開催都市として，未来にあるべき都市像を明示する必要がある。

今や世界人口の6割が集中する都市が生みだす地球規模の環境負荷増大に対する環境問題への適応策のモデルや，テロリズムや高齢化，そしてコミュニティの再構築といったハードからソフトに至る都市そのものを悩ます多様な課題に対し，その解決のモデルを可視化して世界に示す必要があろう。

そうした意味から論者は，200年も前に世界で最大の人口を擁しながら，GIを基盤に，公衆衛生上の懸念も少なかった江戸が生みだした環境都市としての叡智や，環境省によるEco-DRRの調査により明らかとなった日本各地に残る様々な明らかにGIと呼べる習慣や技術的叡智を世界に向けて発信すべきと考える。その総和として，防災・減災の設えとソフトの仕組みを現代化した「ニュー江戸東京」の姿をレガシープランとして世界に示せれば，世界とりわけ財源の少ない途上国の参考モデルとして，大きな尊敬を受けることに繋がると考えている。

先人達が幾度も取り組みながら潰えてしまったみどりの系を景とした東京の再生をこの機会に図り，それを基盤にした新たなコミュニティの再構築を通じて，GIそしてそれによるEco-DRRのモデルを示すことが，超高齢・少子化の趨勢の中で財政制約がますます強まる中，知価が経済をけん引する新たな第4次産業革命の立地の必要条件，良質な環境の方向ともマッチングし，海外へのレガシー効果のみならず，ロンドンがそうであるように我が国の未来それ自身に必ず大きな付加価値をもたらすものと確信してやまない。