土木事業における地質・地盤リスクマネジメントのガイドラインの概要｜建設情報クリップ

2020-12-02
特集軟弱地盤・液状化対策 | 積算資料公表価格版

土木事業における地質・地盤リスクマネジメントのガイドラインの概要

はじめに

土木構造物のほとんどは，地質・地盤を基礎あるいは材料として利用するため，地質・地盤の分布や性状はその設計や施工，さらには維持管理において極めて重要な要素である。地質・地盤の分布はその成り立ちを反映して複雑なものであることが多く，同一の地層や岩石であっても不均質なことがあるが，地下は直接確認することが難しいことから，設計や施工で用いる地質・地盤条件の想定には不確実性が内在することは避けられない。平成28年11月の福岡市地下鉄七隈線延伸工事における道路陥没事故は，このような不確実性に起因する事象の顕著な例である。

この事故を始めとする地下空間の事故・事案の顕在化を受け，国土交通省の社会資本整備審議会・交通政策審議会は「地下空間の利活用に関する安全技術の確立について」（平成29年9月）を答申（以下，答申）し，計画・設計・施工・維持管理の各段階における地盤リスクアセスメントを実施することが，今後の方向性として示された1）。

この答申を受け，平成31年3月に「土木事業における地質・地盤リスクマネジメント検討委員会」（以下，委員会）が設立され，委員会での議論を踏まえ，令和2年3月に「土木事業における地質・地盤リスクマネジメントのガイドライン」（以下，ガイドライン）を公表した2）。

本稿では，ガイドラインで示した地質・地盤リスクマネジメントのポイントについて解説する。

1. なぜ地質・地盤リスクマネジメントなのか？

国立研究開発法人土木研究所は，平成28年11月の福岡市地下鉄七隈線延伸工事における道路陥没事故について，福岡市からの要請を受けて検討委員会を設置し，事故原因や工事再開に当たっての留意事項をとりまとめている3）。その中で，地質・地盤のリスク評価において留意すべき点として，

● 工事の安全性を確保するためには，地質の持つ不均質性を適切に捉え，設計及び施工に反映させること

● 関係者が協力し，設計，施工の各段階で得られた情報や知見については関係者間で十分共有するとともに，適切に調査から設計，設計から施工といった次の段階に引き継ぐことを挙げている。

答申1）では，地下工事の安全技術の確立に向けた今後の方向性と対応策として

● 計画・設計・施工・維持管理の各段階において，地盤リスクアセスメントを実施できるよう，関係する技術体系の確立，手続きの明確化，専門家の育成等を行う

● 計画から設計，設計から施工といった次の段階に進む際には，いわゆる“3者会議”（発注者，前段階の実施者および後段階の実施者）を設置し，前段階で得られた技術的知見や情報等を確実に伝達する

● 維持管理段階で管理者が留意すべき事項をとりまとめた“取り扱い説明書”を作成し引き継ぐ

● 地盤リスクアセスメントに基づくモニタリング計画の作成と実施

● 受発注者間における即時的な情報把握を可能とする情報共有システムの導入という点を挙げている。

これらは，地質・地盤の不確実性を適切に捉えるというリスクのアセスメントにとどまらず，リスクを関係者で共有し対応するための手続きの明確化や，技術的知見・情報等を確実に伝達するという，事業の流れに沿ったリスクへの対応の考え方や体系を求めている。

ガイドライン2）では，このような地質・地盤リスクの取り扱いやその対応を明確化し，リスクを適切に評価して最適な対応をとるための考え方，体系を地質・地盤リスクマネジメントとしている。

2. ガイドラインの策定にあたって

このような背景の下，国土交通省と土木研究所では，地質・地盤に関わる事故やトラブルを最小化し，安全かつ効率的に事業を進めるための仕組みとしての「地質・地盤リスクマネジメント」の体系の構築を目的として，その基本的な考え方について検討する「土木事業における地質・地盤リスクマネジメント検討委員会」を設立した4）。委員会は，地質・地盤，リスクマネジメントに関する学識者のほか，幹事として関係する学会，業界からご参加いただき，

● リスク発現事例および現行制度・基準等の分析による課題と改善方法の検討

● 実効性のあるリスクマネジメントの実現に向けた基本理念や体系の検討

● リスクマネジメント体系の構築に向けた具体的な要素の検討
を主な検討項目とし，これらの検討結果に基づいてガイドラインをとりまとめた。

ガイドラインは委員会での議論に基づき，

● 土木事業における地質・地盤リスクマネジメントの概念および基本的事項をとりまとめる

● 地質・地盤リスクマネジメントを行う事業者およびこれに参画する関係者それぞれが担うべき役割・機能や連携のありかたについてとりまとめる

● 地質・地盤リスクマネジメントの導入および実施に当たっての手順，手法の考え方をとりまとめる

● 地質・地盤リスクマネジメントを運用するに当たっての留意事項をとりまとめる

● とりまとめにあたってはISO 31000（リスクマネジメント－指針）の概念を参考に，土木事業に応じたものとする

を作成の方針としている。

3. ガイドラインの目的と構成

3-1　ガイドラインの目的

ガイドラインは，画一的な対応や体制・組織作りを求めるものではなく，個々の事業や事業者の状況に応じた形で地質・地盤リスクマネジメントを導入・運用するための考え方を示したものである。ガイドラインでは，事業者が最適な体制・組織・運用方法を検討・構築するとともに，関係者がそれぞれの役割や機能を担いつつ相互に補い合いながら連携を図るための，考え方と手順を示した。

3-2　ガイドラインの構成（図－1）

地質・地盤リスクマネジメントは新たな考え方を示すものであることから，ガイドライン冒頭には「本ガイドラインの基本的な考え方」として，地質・地盤リスクマネジメントの基本的な考え方，実施に当たっての留意点を要約した。

図－1　ガイドラインの目次構成

本編では，1章ではガイドラインの目的，2章では適用対象，3章では用語の定義について示した。4章では，土木事業における地質・地盤リスクの取り扱いやその対応の考え方，地質・地盤リスクマネジメントの体制・組織および構成とプロセス（図－2）について解説し，地質・地盤リスクマネジメントの導入と運用において考慮すべき事項について記述した。5章では，地質・地盤リスクマネジメントを運用していくための手順，内容を例示し，実施にあたって適用できる手法およびその留意点について示している。

また，地質・地盤リスクマネジメントは先行事例が少なく，今後の技術的な検討が必要な事項も多くあることから，末尾に今後の検討を進めていくべき事項についても記述した。

図－2　地質・地盤リスクマネジメントのプロセス2）

4. 地質・地盤リスクマネジメントのポイント

4-1　地質・地盤の不確実性の影響

地質・地盤は自然に形成されたものであり，その分布や性質を正確に把握することは難しく，地質・地盤について知り得る情報には不確実性が大きい。「不確実性が大きい」という特徴は，人工の材料や構造物に比べ地質・地盤で顕著である。この不確実性は，土木事業において事業の遅延や事業費増大，事故の発生による人命の損失等，事業の効率性や安全性に影響を与える。すなわち，地質・地盤に関する不確実性は，ほぼ全ての土木事業に共通する重要な課題である。

したがって事業者および事業関係者は，「地質・地盤に関する情報は不確実性が大きいこと」，また「この不確実性がときに事業に大きな影響を及ぼすこと」を“我がこと”として認識することが，地質・地盤リスクマネジメントの出発点である。

4-2　地質・地盤の不確実性の取り扱い

地質・地盤の不確実性は，素因としての自然的なものと，その取り扱いによる人為的なものがあり，これらが組み合わさって，リスクの要因となる。図－3は文献調査による事例分析でリスクの要因を整理したもの5）で，これをみると約8割は何らかの人為的要因が関与している。このうち地形や地質・地盤に関するリスクの見逃しまたは見誤りが最も多く，地質調査未実施や調査計画の不適合，地質・地盤に関する知識不足や情報共有の不足など，リスクの取り扱いや対応に課題があったと推測される。

図－3　地質・地盤に起因する事業への影響事例とその要素5）を改変

これらの事例をみると，地質・地盤条件を適切に捉えるように努力することは言うまでもないが，その時点で利用可能な情報の質と量に基づいた地質・地盤条件の推定・想定と，それが持つ不確実性の程度や特性を理解した上で，設計や施工，維持管理でどのようにこれを取り扱うかが重要である。つまり，地質・地盤について「わかっていること」だけではなく「わかっていないこと」や「想定が乖離する可能性や幅」，「不確実性をどの程度考慮しているか」といった情報を事業の関係者が共有し，その影響（＝地質・地盤リスク）を考えるという作業を，事業の流れに組み込んでいくことが必要である（図－4）。

図－4　地質・地盤リスクに関する情報の引き継ぎのイメージ2）

このような考えから，ガイドライン5.2節で事業の関係者における「コミュニケーション及び協議」を継続的に実施すること，5.8節でリスクに関わる情報の記録と引き継ぎについて示している。

4-3　地質・地盤リスクマネジメントの位置づけ

1. で述べたように答申では，事業の中でリスクに適切に対応する活動の仕組み作りと実践を求める内容となっている。

ガイドラインではこの仕組みや活動をISO31000（リスクマネジメント－指針）の概念に即した形で，「地質・地盤リスクマネジメント」の枠組みや手順の概念およびその導入と運用について示し，地質・地盤に起因する好ましくない影響を回避する手段にとどまらず，事業全体の最適な計画を立てることによって，事象の効率や生産性の向上といった新たな価値を創造することを目指すものと位置づけている。

5. 地質・地盤リスクマネジメントの導入における留意点

（1）適切な体制の構築

リスクマネジメントを効果的に行うには，リスクに関する技術的な観点および経営の観点で実施のための体制を構築することが重要である。

このためガイドライン5.3.2節では，体制の構築について例示し，地質・地盤の調査や評価，設計や施工，維持管理といった技術的な検討のために必要な専門知識を有する者を参画させる必要があることだけでなく，リスクマネジメントの進め方や事業の進め方といった事業遂行における経営的な視点や判断を行える者が確保できるかどうかを検討し，場合によっては不足する専門家を外部に委託する，有識者の助言を求めるといった形で体制を構築することが望ましいとしている。
また，ガイドラインでは画一的な体制・組織を構築することを求めているのではなく，事業の目的や特性に応じた仕組みとすることとしている。このため，リスクマネジメントに関連した既存の事業管理体系や業務がある場合にはこれを活用し，必要な機能などを追加して実施することを想定している（ガイドライン4.2 節，5.1節参照）。

（2）全ての関係者間の連携（ONE-TEAM体制の構築）

ガイドラインでは，事業者，地質・地盤技術者，設計技術者，施工技術者，点検技術者およびそれを支援する産官学の専門家等の関係者（表－1）が，リスクマネジメントに参画し，リスクに関する情報を共有して，役割を分担し，また強く連携してリスクに対応しようとする意識とその体制を“ONETEAM体制” と呼び，ガイドラインの副題に“関係者がONE-TEAM でリスクに対応するために”としている。

表－1　地質・地盤リスクマネジメント関係者の構成の例2）

これは関係者の連携にあたっては，リスクに関する情報の結果・結論のみではなく，その情報の前提，限界，判断の根拠等も共有し，判断に必要な情報は何であるかを他の関係者に伝え，最適な判断がなされるよう努力する必要があるという考えに基づくものである。これによって関係者がそれぞれの役割を果たすだけでなく，他の関係者が役割を果たすために必要なことにも配慮して相互に補うことで，個別に役割を果たした場合よりも大きな成果を得ることを期待するものである（図－5，ガイドライン4.2節，5.3節参照）。

図－5　関係者の連携イメージ2）

（3）リスクマネジメントの不断の実施

地質・地盤リスクマネジメントは，必ずしも事業の早い段階でリスクに対処することを目指すものではない。事業の段階が進んだ時点での対処や，事業の進捗に合わせた段階的な対処が有利となるケースがしばしばあることから，ガイドラインでは地質・地盤条件や事業の特性を考慮して，事業全体としてのリスクを的確に把握し，最適な時期に対処していくという考え方を示している。

このようなことから，ガイドライン5.3節でリスクマネジメントの実施にあたっては，事業の特性や外部・内部の状況を勘案して，目的と対象の設定，計画の立案の必要があることを示している。

また，事業の進捗によって取り扱うリスクの内容や状況，組織の状態は変化するものであるため，ガイドライン5.6節では，リスクに関する情報の変化や対応のための体制の状況をモニタリングし，5.7節ではその状況を踏まえて，運用が最適なものとなるようリスクマネジメントの見直しを行っていくことも示した。

（4）質の高いリスクアセスメントおよびリスク対応

地質・地盤リスクは見えにくいリスクであり，リスクの見逃しやリスクの過小評価を生じやすいため，リスクアセスメントにおいては，リスクを的確に抽出するための地質・地盤条件の調査，構造物や地質・地盤条件の特性に応じたリスクの特定・分析・評価が重要である。これには，高い技術や専門的な知識を持つ人材の確保，目的に応じた適切な業務内容の設定，高い品質の確保も必要である。

ガイドライン5.4節ではリスクアセスメントの進め方，リスクに関する情報の整理の考え方について示した。5.4.1節では地質・地盤条件等の調査および5.4.2節のリスク特定では，設計や施工の条件との関係に基づいたリスク要因の把握や多面的な視点での整理を，5.4.3節のリスク分析および5.4.4節のリスク評価ではリスクの結果の大きさや起こりやすさに基づいた整理についての考え方を示した。

また，リスク対応においても，リスク評価を基に，できるだけ複数の選択肢を多面的な視点で整理・検討し，最適な対応策を実施することが重要であることから，ガイドライン5.5節ではこのような考え方とともに，不確実性の考慮や残存リスクの対応についても示している。

おわりに

ガイドラインでは，地質・地盤リスクマネジメントの概念と基本的事項を示すとともに，実施の手順を例示している。しかしながら，地質・地盤リスクマネジメントの技術が発展途上にあるため，具体的な導入・運用方法を明確に示すには至っていない。

地質・地盤リスクマネジメントの先行事例はごくわずかであり，今後これに関する技術の検討や開発を継続的に進めていく必要がある。また，組織・体制作りやONE-TEAM 体制の構築に向けては，既存の事業マネジメントや発注・契約方法との関係も検討が必要である。

地質・地盤リスクマネジメントの導入・運用をさらに進めていくには，これを支える裾野の広い技術体系の整備やこれを担う人材の確保について，産官学で取り組んでいくことが望まれる。

文献
1）社会資本整備審議会・交通政策審議会：「地下空間の利活用に関する安全技術の確立について」平成29年9月
http://www.mlit.go.jp/common/001200765.pdf

2）国土交通省大臣官房技術調査課・国立研究開発法人土木研究所・土木事業における地質・地盤リスクマネジメント検討委員会：土木事業における地質・地盤リスクマネジメントのガイドライン―関係者が ONE-TEAM でリスクに対応するために―令和2年3月
https://www.mlit.go.jp/report/press/content/001337772.pdf

3）福岡地下鉄七隈線延伸工事現場における道路陥没に関する検討委員会（国立研究開発法人土木研究所）（2017）：福岡地下鉄七隈線延伸工事現場における道路陥没に関する検討委員会報告書.
https://www.pwri.go.jp/jpn/kentou-iinkai/pdf/houkokusyo.pdf

4）土木研究所：土木事業における地質・地盤リスクマネジメント検討委員会.
https://www.pwri.go.jp/jpn/research/saisentan/tishitsu-jiban/iinkai-archive.html