はじめに
「遊具の安全に関する規準(以下、「安全規準」とする)が改訂され、2024年4月より施行されている(写真-1)。
前回の改訂は2014年だったので、10年ぶりの改訂となる。
また今年は、2002年に「都市公園における遊具の安全確保に関する指針」(国土交通省(以下、「国」とする)ならびに「遊具の安全に関する規準(案)JPFA- S:2002」(一般社団法人日本公園施設業協会(以下、「JPFA」)が制定されて22年、そしてJPFAが国とともに、都市公園における遊具の安全対策に取り組みはじめて34年となる。
そこで、あらためて30年以上にわたる取組みを振り返りながら、日本における子どもの遊び場や遊具の安全について考えてみたいと思う。
1.規準策定以前
昭和の時代から遊具による事故は発生していたが、その多くは子どもたちの遊び方に問題があるとされてきた。
JPFAが社団化した1990年に茨城県の阿見町で発生した回旋塔による児童の死亡事故は、国(当時は建設省)やJPFAの遊具の安全に対する考え方を変えるきっかけとなるものであったと思う。
JPFAは社団化とともに遊具や公園施設製品の規格・規準づくりに着手し、私も技術委員会の専門委員として招集された。
1993年には公園施設制度等推進特別委員会が新たに組織され、遊具に関しては、遊器具班が担当し、会員各社の社内規格や当時の海外の規準(ASTM、DIN、BS、ASなど)を検証しながら日本における遊具規準の策定が始まった。
あくまでも、協会内部の自主規準ではあったが、約2年で遊具を含む、ほぼ全ての公園施設の規準の原型が出来上がった。
規準が出来上がると次に着手したのは技術者の認定制度である。
この技術者認定制度にはJPFA現会長である内田裕郎氏の熱い思いがあったのを今でも鮮明に記憶している。
諸先輩方とともにテキストやカリキュラムを作成し、講師と受講生の2役を行いながら、私を含む初代「公園施設製品安全管理士」が誕生したのが1997年、翌1998年には、より実務的な資格として「公園施設製品整備技士」が誕生し、両資格とも今に至っている。
「どんなに良い規準を作っても、それを正しく、真面目に運用する技術者がいなければ意味がない。」という強い意志の下、安全規準と技術者認定制度はJPFAの両輪となって動き始めたのである。
2. 不慮の事故から子どもを守れ!
JPFA内部で自主的に安全規準と技術者認定制度の運用が開始されても、海外の安全規準のように、公的な位置付けとはならなかった。
契機となったのは2000年、ユニセフが「先進国における子どもの死亡原因のトップは不慮の事故である。」この様な報告とデータを発表した。
これは、医療の進んだ先進国といわれる国々では、“病気”で亡くなる子どもより、“不慮の事故”で亡くなる子どもの方が多いというもので、日本の状況も、統計を取り始めた1965年~ 2008年頃迄は、1歳~14歳での死亡原因のトップは“不慮の事故”であった。
このことが広く知られるようになると、日本をはじめ先進各国で“子どもを不慮の事故から守ろう”とする動きが活発になり、ISO/ICE Guide50(2002年第2版)が策定され、子どもに関係する製品の安全規準等を作るための指針として改訂されながら今に至っている。
同じ頃、日本では公園に設置された遊具による重大事故が複数件発生し、遊具による子どもの事故を巡って法廷で争われる事態になるなど社会問題化していた。
いわゆる「箱型ブランコ裁判」である(図-1)。
とりわけ横浜地裁が出した判決の意義は大きく、従来“子どもの遊び方が悪かった”と処理されてきた遊具事故に対し、“子どもが大人の想像を超える遊びをするのは自然な行為である”、と認めた上で、発生した事故に対する設計、製造、設置、維持管理に関する責任が問われるようになった。
そのような社会的な動きを経て、超党派の議員連盟の後押しもあり、2002年3月に国土交通省より「都市公園における遊具の安全に関する指針(以下、「指針」とする)」が策定される。
その指針を受ける形で、JPFAより具体的な数値規準などを取りまとめた「遊具の安全に関する規準(案) JPFA-S:2002(以下、「2002規準」とする)」が同年10月に一般公開されたのである。
3. リスクとハザード(遊具の安全に関する規準(案)JPFA-S:2002)
2002年に策定された指針と2002規準では、「リスク」と「ハザード」という言葉を導入している。
これは遊具や遊び場の安全確保を論ずる際に、「遊びの価値」の一つである「危険」をどのように扱うかを示した考え方である。
つまりリスクもハザードも「危険」を意味する言葉であるが、子どもの成長に必要な危険は「リスク(良い危険)」とし、遊びの価値とは無関係な危険は「ハザード(悪い危険)」として考え、「リスク」は適切に管理し、「ハザード」は徹底的に除去するという考え方の周知を図った。
これはアメリカの善悪二元論を採用しつつ、ヨーロッパの「遊びの価値」を尊重するという思想も取り入れたものであった。
当時は、遊具のメンテナンスが十分に行われていたとは言い難く、壊れたまま放置された遊具や、10年以上も消耗品が一度も交換されていない遊具など、明確なハザードが多く存在し、それらを除去することが事故予防の第一歩であったため、この考え方は一定の理解をもって受け入れられた。
現在でも、基本的な考え方は変わらないが、点検や修繕が充実してくると、当然のことながら明確なハザードは少なくなってくる。
つまり、リスクかハザードかのどちらかではなく、より専門的なアセスメント(評価)が必要になってきている。
4. 遊具の老朽化対策(遊具の安全に関する規準JPFA-SP-S:2008)
指針や2002規準の運用が始まると、マスコミ等の関心も高まり、それまでは報道されなかったような遊具事故がニュースなどで報道されるようになった。
そして、その事故の多くが遊具の老朽化を原因とするものばかりであった。
指針や2002規準でいくら「遊びの価値」を論じ、不慮の事故予防を訴えても、現場から「ハザード」を除去するという具体的な行動が伴っていなかったために事故は繰り返されたのである。
そのため、2008年2月に内閣府による「生活・安心プロジェクト『4つの国民運動』」の一つとして「子どもの施設の安全全国一斉総点検」が実施され、全国の遊具および遊戯施設の管理者に点検を呼び掛けた。
私自身も都内の幼稚園と国営昭和記念公園で開催されたイベントに協力し、保護者を含む関係者の方々に点検とハザード除去の重要性を訴えている。
このような社会状況の中、維持管理関係の内容を追補すべく、指針の改訂作業が始まった。
同時に2002規準の改訂も始まり、2008年8月、国土交通省より「都市公園における遊具の安全に関する指針 改訂版(以下、「指針改訂版」とする)」と、JPFAより「遊具の安全に関する規準 JPFA-SP-S:2008(以下、「2008規準」とする)」が公開された。
指針改訂版では、管理者等による日常点検と、専門技術者による定期点検が定義され、推奨される管理フローなどが示された。
2008規準では定期点検の内容が整理され、定期点検表をはじめとする点検報告書の書式が定められた。
2008規準の定期点検表は、①【ヘッダー部】(基本情報)、②【安全領域】、③【規準一般規定】、④【劣化】、⑤【規準】(個別規準)、⑥【追加作業】の6つの部分から構成され、④【劣化】と⑤【規準】は遊具ごとに異なる項目で構成されている。
また、「劣化診断」と「規準診断」双方の結果から総合判定を行う仕組みとなっている。
加えて、2008規準より遊具の「標準使用期間」や「推奨交換サイクル」といった言葉が定義され、構造材や消耗品といった言葉とともに維持管理に引き継がれていくことになる。
“点検”というと「劣化診断」が主となりがちであるが、過去に発生した遊具の重大事故は、劣化に起因するものだけでなく、規準不適合(有害な隙間での挟まり、引っ掛かりなど)に起因するものも多いため、JPFAでは「規準診断」の判定結果を加えた総合判定を推奨している。
JPFAが定める規準には、「工業製品としての遊具の規準」という一面と、安全領域などの設置環境も含めた「子どもの重大事故を防ぐための規準」という一面があることを知っていただきたい。
また、2004年から始まった、会員企業に対する企業認定制度(「SP企業認定制度」)も改訂されている。
これはISO9001シリーズの品質認証システムに加え、遊具の安全規準(2008規準)を基に、安全に関する要求事項を追加した2者監査のシステムである。
規準がSP企業認定制度の根幹に位置付けられたため、2008規準からは“SP-S:2008”という表記になっている。
一方、公園施設を始めとするインフラの老朽化対策はますます重要視されるようになり、2012年に国土交通省より「公園施設長寿命化計画策定指針(案)」が策定された。
この指針(案)はインフラの老朽化対策と公園アセットマネジメントに関する指針であったが、現在の公園管理に大きな影響を与える重要な用語が新たに定義された。
それが「事後保全型管理」と「予防保全型管理」である。
少し乱暴な言い方をすれば、「壊れてから直す」管理と「壊れる前に直す」管理ということである。
遊具や健康器具など、公園利用者が積極的に道具として利用する施設は、使用中に壊れることが多く、事故につながりやすいため、「予防保全型管理」が求められるようになるのだが、“言うは易く行うは難し”である。
「予防保全型管理」は、「時間計画保全」と「状態監視保全」を組み合わせて行うのであるが、さらなる技術者のスキルアップが求められ、以降の専門技術者の講習会のカリキュラムに、関連する項目が加えられた。
5. 遊具で初のリコール発生(遊具の安全に関する規準JPFA-SP-S:2014)
2011年、アメリカのCPSC(米国消費者製品安全委員会)より遊具で発生した事故で初となる“リコール(無償修理・回収)”をメーカーに命じたとの一報が入った(図-2)。
対象となった遊具(正確にはアイテム)が日本にも設置されていたことから、これらの扱いを検討する必要が生じた。
また、大人用として設置された健康器具による子どもの事故が報告されるようになり、一定の考え方を示すため再び指針の改訂作業が始まった。
2014年8月に国土交通省より「都市公園における遊具の安全に関する指針 改訂第二版(以下、「指針改訂二版」とする)」が策定され、同時にJPFAより「遊具の安全に関する規準JPFA- SP-S:2014(以下、「2014規準」とする)」が公開された。
リコール対象となった遊具(アイテム)について簡単に説明すると、従来、日本における安全対策の基本は「落下防止対策」であり、高所から不用意に子どもを落とさないための工学的対策や条件が規準に示されている。
ところが、リコール対象となった遊具は失敗して、落ちることも遊びの価値とするものであった。
つまり、使いこなすにはある程度の筋力、バランス能力などが必要であるが、成功した時に得る達成感も高い遊具である。
このような遊具としての効用は十分理解できるため、その“受け皿”が必要となった。
これが指針改訂二版でいうところの「運動能力やバランス能力が要求される遊具」である。
これを受けて2014規準では「高難度系遊具(大可動系遊具)」として、設置する際の条件などを定めた。
また、別編として、大人用に設置された健康器具を子どもが本来とは異なる使い方をしてケガをする事故事例が発生していたことから、誤使用とはいえ子どもの重大事故につながることが無いよう、遊具と同様に物的ハザード対策が求められるようになった。
加えて、2014規準では3歳以下の乳幼児を対象とする遊具についても別編として追加している。
これは、都市公園が園庭を持たない保育施設の園庭として利用されるようになり、1~3歳の乳幼児の集団利用が増えたことに対応するものであった。
図-3が示すように、最近の公園遊具による事故の約70%は6歳以下の幼児・乳幼児となっている。
保育士の監視があるとはいえ、2歳児が児童用の遊具で遊ぶ場合、リスクがハザードとなるケースが多い。
また遊具単体ではなく、エリアとして見守りやすい遊び場環境を整える必要性も訴えている。
6. 多様化する遊具の設置環境と社会状況(遊具の安全に関する規準JPFA-SP-S:2024)
これまで述べてきた規準改訂等の取組みは、「指針」や「安全規準」がめざした、「子どもたちの重大事故を無くす」ことに、特に2002年以降の20年間で大きく貢献できたと考えている。
ここ数年間のコロナ禍を経て、あらためて公園や遊び場等の重要性が見直されるとともに、新しい遊具の開発が期待されている状況もあり、「遊具の安全に関する規準JPFA-SP-S:2024」(以下、2024規準)は、規準策定時の2002年度からの課題のみならず、あらたに生じた諸課題や、直近の2014年度の規準改訂以降の遊具を取り巻く社会状況の変化に対応したものである。
実は、この10年間に2回ほど追補が行われている。
一つ目が、点検技術者制度の制定に伴うもので、JPFAが認定している公園施設点検管理士と公園施設点検技士が国土交通省の登録資格になったのに合わせて関連する項目の修正が行われ、「遊具の安全に関する規準JPFA-SP-S:2014改訂版」として発行されている。
二つ目が、多様化する遊具の設置環境に対応するために、さまざまな設置事例に合わせて、規準の解釈を解説したものである。
これは、本編とはせずに別冊(「SP規準運用解説」)として発行され専門技術者および点検技術者にのみ公開され、運用しながら妥当性の確認を行ってきた。
2024規準では、別冊であった「SP規準運用解説」の内容を再度精査して、本編に取り込むとともに、幼児の事故増加をふまえて、新たな予防のための工学的対策を設定している。
特に複合遊具については、形状や規模に関する定義を行い、遊びアイテム間の離隔距離や、踊り場の広さの考え方、それに伴う垂直移動系アイテムの組合せに制限が設けられている。
また、欧米諸国を中心に、20年ほど前から「インクルーシブ・プレイ」として全ての子どもとその家族が遊びに参加し、一緒に遊べるような遊び場の設計と開発を支援する取組みが始まっている。
日本でも、2021年4月に東京都より「『だれもが遊べる児童遊具広場』整備ガイドライン」が発行され、アクセシブルでインクルーシブ(包括的)な遊び場の必要性が高まっており、これに関してもJPFAとしての考え方が述べられている。
インクルーシブという言葉には「排除しない」という考え方がある。
仮に「身体的排除をしない」という観点から遊び場や遊具を考えると、遊具よりも環境面、つまり公園や遊び場、遊具までのアクセシビリティや付帯施設(トイレ、休憩施設など)のほうが重要である。
さらに、ユニバーサルデザインで対応すると言われるが、「身体的排除をしない」という思想で遊具の設計をする場合、“だれもが使える”というよりは、特定の障害に対応するための専用設計としたほうが適切な場合もある。
つまり、設置環境や、使われ方によって多様な考え方をしなければならないのである。
7. リスクアセスメントとインクルーシブ
遊び場や遊具は、安全であることが重要な条件の一つである一方、安全過ぎてはいけない、という意見もある。
「インクルーシブな遊び場」と「チャレンジングな遊び場」双方に必要なのが「遊び場」やそこに設置される「遊具」に対する適切な「リスクアセスメント」であると考えている。
2024規準でも引用規格としている「子どもの安全性-設計・開発のための一般原則JIS Z 8150:2017日本規格協会」にリスクアセスメントの考え方が示されているが、子どもを対象とした製品やサービスを提供する際に用いられるものであり、遊び場や遊具を設計・製造する場合にも必要な考え方である。
前段で、リスクとハザードについて善悪二元論の話をしたが、一般的にリスクのレベルは、ハザードの有害性と発生頻度によって決まる。
しかし、公園施設や遊具では、分かりやすくするために、発生頻度を「事故が発生する可能性がある」に固定しており、ハザードの有害性だけでリスクを評価しているのである(図-4)。
つまり「安全規準」は、危険性を低減する「工学的対策」や「管理的対策」について、具体的な方法の一部を取りまとめたものであるといえる(図-5)。
しかしながら、安全規準に取りまとめた内容だけでは、多様化するさまざまな状況には対応しきれない場合もある。
そのような時は、それぞれにおいて適切なリスクアセスメントを行い対応していく必要があると考える。
8. 最近の世界の動向 (ベネフィットリスク)
JPFAは、日本(JISC、日本産業標準調査会)の代表として6年ほど前からISO/TC83 WG6、 WG8(国際標準化機構 第83技術委員会 第6、第8作業部会)に参加している。
TC83は「スポーツやその他のレクリエーション施設・設備」を担当する技術委員会で、WG6は「ハザードの同定とリスクアセスメント」について、WG8は「遊具」の国際規準等についてそれぞれ協議している。
JPFAのパンフレット「なかよく遊ぼう安全に」の最新版(2023年版)には「ベネフィットリスク(以下、「BR」とする)」という考え方が紹介されている。
BRとは、ISO/TC83 WG6で提唱されている言葉である。
これは、医療の世界でワクチンや薬の便益、効用に対する副作用など、リスクのトレードオフに関して使われていた「リスクベネフィット」という言葉に倣っており、遊びの価値としての危険である「リスク」の中でも特に、子ども自身が予測管理でき、成長と発達に対してプラスとなる便益や効用、つまり「ベネフィット」のある危険という意味を強調したものである。
しかしながら、子どもたちの冒険心や挑戦心によって生じるリスクが、受容できる危険「BR」なのか、受容できない危険「ハザード」なのかという判断は難しい。
専門技術者はISO/IEC Guide50などを参考に、「リスクアセスメント」をしっかり行い、くれぐれもハザードであるべき事象をBRとして誤認してはならない。
最近注目されているインクルーシブ・プレイグラウンドの事例で、車イスごと乗れるブランコがある。
これは車いすから降りて遊ぶことが出来ない子どもが、介助者と一緒に、車イスごと乗って楽しめる揺動系遊具である。
揺動部は鉄製で相応に重量があり、ここで思い出すのが先に記した “箱型ブランコ”事故である。
箱型ブランコにおける最大のハザードは100kgを超える鉄の塊が、幼児や児童のすぐ横で大きく動いていたということである。
このハザードを低減するには、遊具や設置環境の改善だけでは不十分で、オペレーションでの対応が不可欠である。
車イスごと乗れるブランコも同様で、子どもたちだけで使わせるのは相応しくない遊具と考えるのが妥当である。
しかし訓練された大人が利用指導をして、多様性などを教えながら遊ぶのであれば、多様な子どもたちが一緒に遊び、新たな学びを得る良い遊具となる。
単純にハード(遊具)を置くだけでは意味がないばかりか、新たな事故の要因となってしまう可能性があるということを認識して、運用してほしいと思う。
今後、一定数の遊具や公園施設に対し、ユニバーサルデザインやバリアフリー化の対応が求められることが想定される。
これからの専門技術者には、子どもの特性を踏まえ、ベネフィットを尊重し、リスクとハザードを適切にアセスメントする、高いスキルが求められるようになるだろう(図-6)。
おわりに
先進国の子どもたちが抱える問題は常に変化しており、遊具の安全規準策定に終わりはない。
これからも引き続き、時代の変化に合わせて安全規準の改訂と専門技術者のスキルアップを両輪として、子どもたちの楽しく安全な遊び場づくりに尽力していければ幸いである。
【出典】
積算資料公表価格版2024年8月号

最終更新日:2024-07-19
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